根据《宁海县城市规划区村（社）集体留地开发利用若干规定》，村（社）集体经济组织自主开发的村（社）集体留地项目不得擅自转让或抵押，如果转让，必须经集体组织成员或成员代表的三分之二同意，并报批县政府，补交土地出让金。

然而，现实中的情况是，“如果能获得11亩自留地，即使把使用权‘卖’出，至少是上千万元，甚至几千万的收入。比现在留地补偿费每亩29.5元高很多。”潘冬明说。在胜利村周边，小产权房市场尤为火热，私下交易的一亩土地使用权，可卖到300万左右。胜利村并无村办企业，村民们的收入在宁海并不算高，几千万的收入完全是天文数字。

依照社员代表们的想法，为了做点好项目，“自留地的位置还不能差。”然而，从未来行政中心周边抠出11亩土地，对宁海县政府而言，意味着将减少大量土地出让金。2009年统计数据显示，宁海县城区周边住宅土地的出让价，也大多在200万元/亩。

巨大的收益落差，催使潘冬明们一路跑到宁波寻找律师。最终，全国律师协会行政法专业委员会副主任袁裕来接受了委托。

2. 村权博弈：复杂的行政路径

“如果征地经由新选举的合作社委员会表决，这样的补偿条件是很难通得过的。”

一纸并不具备法律效应的征地协议，背后却有着极其复杂的行政路径。

2008年3月10日，宁海县决定撤销胜利村在内的宁海县桃源街道的7个行政村，成为冠状社区下属的城市居民委员会，而农村集体经济的所有权、决策权，则归属改制后的经济合作社。

包括胜利村在内的经济合作社成立半年后，合作社管委会和社员代表，一直未经选举，而是由当地党工机关指派此前任期已到的村委会成员续任。

上述两份协议是由原村委会成员代表胜利合作社签订。签署人潘垚新此前为胜利村村委会主任，在上一届选举中取代潘冬明。潘以科担任村党支部书记已超两届。两人在上述两份征地协议中，则是代表经济合作社管委会签名。

根据中共宁海县桃源街道工作委员会[2008]26号文件，冠庄社区胜利经济合作社管理委员会由潘垚新、潘以科、陈竖杰、潘中亚、潘林辉组成。潘垚新为负责人。

上述任命文件下发时间为2008年6月12日。潘垚新、潘以科签署第二份协议的时间是6月28日；第一份协议的签署时间虽为当年1月8日，使用的却是胜利经济合作社管理委员会的印章。

街道党工委对合作社管委会的任命，当时在基层引发争议。按照《浙江省村经济合作社组织条例》第二十七条规定，经济合作社管委会成员和社员代表，应由社员投票选举产生。

“如果征地经由新选举的合作社委员会表决，这样的补偿条件是很难通得过的。”潘冬明说。事实上，合作社25位社员代表有超过半数参与了此后的诉讼。一旦争取到自留地，对这些土地资产日常的决策、经营、管理，均由社管会和社员代表负责。

对这种安排，村民中已有猜想：“街道指定社管会成员，这是否就是为了顺利征地？”2008年7月，同属桃源街道的上洋村经济合作社社员，就因此向宁海县政府投诉，并向宁波市政府审请行政复议，要求监督桃源街道党工委违规行为。

但两级政府均以社管委与行政机关无权干涉为由，没有受理行政复议申请。上洋合作社社员因此向宁波市中级人民法院起诉，要求政府受理该复议申请。

虽然社员代表最终被判败诉，“但这种做法给当地带来极大压力”。一位宁海当地官员说。据《民主与法制时报》报道，当时宁海县委主要领导作出批示，要求桃源街道尽快落实社管会选举。

2008年10月15日，桃源街道党工委下发[2008]43号文件，正式启动辖下经济合作社的换届选举工作。

文件要求，各合作社需在当年11月20日之前完成选举工作。11月5日，胜利经济合作社选举产生了25名社员代表。新选举的社管会主任为潘白君。社管会成员为，潘中亚、潘正浩、潘冬明、潘建兵。党支部书记仍为潘以科。

“潘白君和前任潘垚新的得票数就相差二十多票。”一位参加选举的村民回忆说。11月7日，桃源街道党工委副书记骆春波，主持宣布新一届社员代表开始履行职责。

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