在行政诉讼法面临修改之际，建议设立行政法院的呼声甚高。但这种可能性有多大？假如真要设立，又该如何构建？对此，目前尚未有统一的意见......
法治周末记者 陈霄
按照立法计划，两个月后，行政诉讼法修正案将提交全国人大常委会初次审议。这是行政诉讼法颁行23年来的首次修改。
案件数量比例偏小，立案难、审理难、执行难特别突出，撤诉率畸高……二十多年来，“民告官”案件在司法实践中的各种不乐观，导致改革行政审判体制的呼声多年不断。
那么，行政审判体制到底该怎么改？目前学界提出了三种方案，其中一种是建议设立行政法院。所谓行政法院，是指专门审理行政诉讼案件的法院。
据媒体报道，在日前由全国人大常委会主持的相关座谈会上，与会专家学者也提出了类似的建议。
7月28日，来自北京的19名律师也联合呼吁设立行政法院。
实际上，在现行法律体系下，设立专门法院并非新的创举。
现行的军事法院、海事法院均为专门法院，其特点是在组织、受案、审判方面不受行政区划约束，摆脱了人财物对行政区划的依赖，外部要对其施加干预的难度就大得多。
尽管对行政法院的讨论由来已久，呼声甚高，但即便在支持该动议的学者和法律实务者那里，如何构建这一专业审判机构仍然无法达成一致意见。
设立具有必要性？
被俗称为“民告官”的行政诉讼案件，在其将近30年的司法实务生涯中，一直受到各界的“关注”。
得益于昔日在法院系统内的春江水暖，律师陈有西很早就敏锐地看到了行政诉讼在司法实践中的萎靡之象。
1993年，在任浙江省高级法院院长袁芳烈的秘书时，陈有西就观察到，行政诉讼法实施后案件量从高增长到负增长、撤诉率连年攀升、政府作出决定后移送法院执行的案件量远远超过法院审结的行政案件量。
这一趋势在随后的20年里都没有扭转，一些情况更有愈演愈烈之势。
在一份1987年至2008年全国一审行政案件统计表中，法治周末记者看到，行政案件的撤诉率非常高，约占全部行政案件的三分之一，有些年份超过二分之一。而自1993年统计原告主动撤诉率以来，这一数字连年上升，自2006年以来就超过了90%，而原告的胜诉率自1994年后就再没有超过20%。
这种萎靡之势在一些经济不发达地区尤其明显。法治周末记者曾在甘肃的一个贫困县采访了解到，该院的行政审判庭全年审案不超过5起，大部分时间，行政庭的法官都借调到民事审判庭帮忙。
彼时身在法院的陈有西就感慨，各级法院在人事管理、财政经费来源、征地建法庭、工资晋级、生活福利等各方面都受制于政府的环境下，要其对同级政府的行为进行审查决断，无疑是强人所难。
他举例子说，镇政府因为败诉，镇法庭建审判庭用地它就3年不批；县政府因为败诉，县法院行政经费不足部分它就不再追加；公安机关因为败诉，群众无理哄闹法院的治安事件它就拖延处理……
20年后，已然成为知名大律师的陈有西没有看到情况的大变化，他对法治周末记者说：“现在回头看，当年的情况又有多大的变化呢？当年提出的问题仍然存在，一点也不过时。”
在他律师生涯的十几年中，不时见到在“民告官”案件中畏缩不前的当事人，听到他们说“民不与官斗”、“告了也没用”、“赢了一案子输了一辈子”的流行语。
最高法院行政审判庭法官耿宝建曾撰文指出，仅从最高法院相关统计公报的数据来看，与刑事和民事案件相比，行政案件普遍存在着两高四低问题——上诉率高、申诉率高和实体裁判率低、老百姓胜诉率低、发回重审和改判率低、老百姓服判息诉率低。
在熟悉中国司法实务的法律人看来，设立行政法院的好处显而易见。
行政法院作为审判行政案件的专门审判机构，从地方法院中独立出来，不再受地方政府的人财物掣肘，成为隶属于最高法院的单独序列，可以解决地方法院难以对地方政府行政行为的审查、裁断、监督的难题。
