河南省汝州市人民检察院 陈冬伟

       内容摘要：人民监督员制度是检察机关推进司法体制改革的一项重大改革举措，对检察机关立案侦查的职务犯罪案件初步构建了一个较为刚性的外部监督机制，被确定为中央司法体制改革的重要内容写入国家人权白皮书。《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》强调指出，要推进人民监督员制度的规范化和法制化。经过多年的试点，这项制度不断地在实践中探索，在探索中发展，在发展中完善，取得了很大成效。但该制度在实践中仍然存在一些理论和实践上的不足，笔者对改进和完善这一制度提出一点思考。

关键词：完善  人民监督员制度  思考

     人民监督员制度是检察机关推进司法体制改革的一项重大改革举措，对检察机关立案侦查的职务犯罪案件初步构建了一个较为刚性的外部监督机制，被确定为中央司法体制改革的重要内容写入国家人权白皮书。《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》强调指出，要推进人民监督员制度的规范化和法制化。经过多年的试点，这项制度不断地在实践中探索，在探索中发展，在发展中完善，取得了很大成效。但该制度在实践中仍然存在一些理论和实践上的不足，笔者对改进和完善这一制度提出一点思考。

一、法律依据问题

    立法依据欠缺，无权威的法律支撑。目前人民监督员制度的明确依据还只有《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》，人民监督员制度仅仅作为检察机关内部的一项制度而存在,并没有得到权力机关的确认，《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》等均没有相关规定，缺少明确的法律支撑，而且由于各地制定的实施细则不统一，操作规程和文书格式也不一致，影响该工作的深入进行。

    由此，应加快人民监督员的立案进程，对人民监督员制度立法，但制定单独的《人民监督员法》的时机可能还不太成熟，比较折中的办法是，建议由全国人大常委会制定专门的《关于实行人民监督员制度的决定》，将人民监督员的选任办法、监督职责、监督程序、管理机构等规定下来，适当的时候单独制定法律。同时由全国人大常委会对《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》进行修改，在《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》中增加关于人民监督员制度的相应条款，尽快使人民监督员制度由制度上升为法律，使之更具合法性、规范性和权威性。

二、选任条件问题

    人民监督员过于精英化，代表性不够。有人认为，“现有的人民监督员的选任资格略显宽松,没有突出监督所必备的专业性要素,与检察官极高的准入条件相比，门槛显然低了些。理论上监督者应当有比被监督者更高的素质，而资格条件不高，在一定程度上势必会影响到其对法律的理解和评判,影响监督的实效和力度。”因此，有的地方在选任人民监督员时过于强调其专业性，选任的人民监督员倾向于法律专业人员或单位一把手。

    实际上，人民监督员不管素质多高，也不可能比经过严格司法考试而进行专门法律监督工作的检察官具有更高的理论与实践水平，因此，人民监督员的监督主要目的是听取社情民意，请人民监督员重点从社会公众认知的角度和伦理道德标准等方面对案件的办理提出监督意见，保证案件处理更加符合社会的积极价值观念和行为准则，与检察官从法律角度和专业标准对案件的分析判断形成知识互补，保证案件处理的社会效果与法律效果的统一。从这个意义上说，人民监督员制度所追求的主要是“外行对内行的监督”。

    所以，人民监督员在选任时不能过于强调专业性，而是要兼顾专业性和代表性，从监督的时间保障和监督的社会信任度的角度考虑，党政机关领导和企事业单位负责人不宜过多，他们没有充分的时间和精力来进行监督，往往使监督流于形式。如果过于强调专业性和“精英化”，那人民监督员就沦为了检察机关的一个案件质量监督机构，脱离了民众基础，也不能体现出广泛性，与创立本制度的目的不合。因此，应以广泛的社会代表性作为选任人民监督员的重点，让方方面面的代表都能参加到人民监督员这个队伍中来，更好体现出监督的社会性。可以尽量扩大人民监督员的选任范围。除了由“机关、团体、企业事业单位推荐”外，还可增加“辖区内的选民直接报名”的规定，尽可能体现监督员的广泛代表性。

三、产生程序问题

    产生程序内部化，公正性受质疑。由于人民监督员制度是由检察机关主动推行、经基层组织考察、由检察长任命并颁发证书的，因此，人民监督员的选任就有一个先天的缺陷，那就是在实践中造成了不少人对检察机关自己“花钱请人监督自己”的监督力度和监督效果提出了质疑，一定程度上影响到社会各界对人民监督员制度的客观评价和监督效果。

    人民监督员制度既然是定位于对检察机关自侦案件的外部监督，应当逐步改革现有的人民监督员产生方式，逐步弱化检察机关在人民监督员产生环节上的控制力，实现人民监督员产生的外部化。建议其聘任程序为：根据对人民监督员的名额要求，由各机关、团体、企事业单位，以及街道居委会、村委会等人民群众自治组织推举出人民监督员人选，在征求检察机关意见的基础上，报经人大常委会批准任命。人大选任人民监督员，既有利于消除社会质疑，也解决了人民监督员本身缺乏监督的问题，形成了人民监督员监督检察机关、人民监督员与检察机关共同接受人大监督的双重关系。同时，人民监督员由检察院以外的机关确定，满足了其独立性、外源性的内在要求，使这一制度的价值和效能得以最大限度的实现。

    需要注意的是，人大选任人民监督员，仅是对人民监督员资格的确认，不是对人民监督员的领导。这样既不会产生人民监督员代表人大对检察机关监督的问题，更不会造成人大代替人民监督员对检察工作行使监督权的结果。

    总之，作为一项外部监督制度，人民监督员的选定权应交给权力机关。作为被监督者的检察机关应尽可能减少影响力，特别是不应保留人选产生的决定权。

四、监督范围问题

    监督范围存在随意扩大和缩小的现象。高检院在试点初期，确定了检察机关职务犯罪侦查中应当纳入人民监督员的“三类案件”，随着试点工作的全面推开，又将“五种情形”纳入到监督范围之中。应该说，对三类案件、五种情形是高检院在总结试点工作开展以来的经验的基础上，慎重提出的，基本上涵盖了职务犯罪侦查工作的全过程。为了确保监督重点和监督效果，在开展试点工作时，应当严格遵循高检院的规定，不能随意扩大案件监督范围。

    有的地方主张将检察机关办理的普通刑事案件中的不予逮捕、不起诉案件纳入人民监督员监督范围。认为“检察机关直接受理侦查案件决定逮捕的犯罪嫌疑人在不服时，可以有人民监督员出面监督，而其他被检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人却没有此救济渠道，造成程序不公正。”其实检察机关办理的普通刑事案件中的不予逮捕、不起诉案件，现有《刑事诉讼法》已经明确了相应的救济途径，无需再由人民监督员进行监督，这与设立人民监督员制度的初衷是相背的。

    但人民监督员制度毕竟尚处在试点和探索阶段，在不违背法律禁止性规定的前提下，在采取审慎原则的基础上，可以鼓励各地在试点中探索人民监督员监督范围。鉴于目前各地检察机关自侦案件办案的规范化程度和办案质量不断提高，真正能够启动人民监督员监督程序的案件相对较少，不利于人民监督员监督作用的发挥，多数人民监督员也不满足于常年无案件监督的现状。因此，可以考虑让人民监督员适度参与其他与职务犯罪查办工作有关的检察业务的监督以及对检察机关规范化建设、执法执纪等方面的监督。如，组织人民监督员开展案件回访、扣押冻结款物管理检查、超期羁押检查、执法作风检查等活动。

五、组织管理问题

    有的地方主张将人民监督员纳入人大常委会的监督，成为人大的一个监督机构。主张应当在各级人大常委会设立专门的人民监督员管理机构，负责对人民监督员的管理、培训和教育，以及日常工作的处理。认为，人民监督员应当由人大产生、对人大负责、接受人大管理，从而强化人民监督员监督的有效性。这种观点不无道理，但深刻分析则未必恰当。因为如果这样的话，实际上是将人民监督员的监督附属于人大的监督了，这样会产生两个问题:一是人民监督员的监督失去了独立性。人大监督囊括了人民监督员的监督，人民监督员的监督成为人大监督的一种方式，这便否定了人民监督员监督制度存在的必要性和极其独特的社会监督价值。二是使人大监督获得了其不具备的个案监督的权力。因为人民监督员的监督首先是个案监督，附带的才有一般监督的功能，而人大监督只能进行一般监督，不得进行个案监督。如果人民监督员的监督归属于人大监督的范畴，则不可避免地会使人大监督带上个案监督的色彩，这与目前实施的《监督法》是矛盾的。因此，人大管理人民监督员是不可取的。

    为了防止由人大管理人民监督员混淆权力监督与权利监督的关系，应由立法明确规定人大常委会对人民监督员的管理仅是资格的确认，其日常管理工作可以委托检察机关或有关机关负责。