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法制网记者 杜晓

　　堕落的良心种子落入变质的监管制度土壤，开出了三鹿这样的“恶之花”。三鹿问题奶粉事件在行将落幕之时，获得了舆论如此评价。

　　“三鹿事件看似偶然实则必然。在现有的监管体系下，即便三鹿没有出事，别的食品也有可能出问题。”作为中国农业大学食品科学与营养工程学院院长，罗云波对食品安全事件格外敏感，对于三鹿事件，他更是始终保持着关注。1月6日，阳光明媚的午后，记者和他聊起了这个发生在2008年的沉重话题时，请他用一句话作个总结，他沉思片刻，说了这样一句话：“我希望这一事件能成为凤凰涅槃的契机，食品行业能由乱而治，从大悲到大喜。”

　　分段监管的弊端导致奶源地沦陷。就好比打排球一样，排球到了空中之后大家你看我，我看你，不知道该由谁去接，最后球还是落在了地上

　　从已经查证的事实来看，三鹿事件祸起于奶站往原料奶中掺假。

　　根据公安部门公布的奶站添加三聚氰胺的细节：奶站大多是在向三鹿集团供货之前，将三聚氰胺用水稀释溶解，然后倒入原奶中；添加多少，视奶质不同情况以及三鹿集团检测指标而定，也没有固定配方。另据了解，早在2005年，一些奶站为了提高原料奶的蛋白质含量指标，就已向牛奶中掺入三聚氰胺等物质。

　　“奶站掺假行为由来已久。在乳品行业高速扩张时期，掺假行为愈演愈烈，有的奶站甚至有‘鲜奶急救站’之称，诸如‘调奶师’之类的职业也应运而生。”罗云波说。

　　在三鹿案件的庭审中，公诉方所提供的一个重要证据就是：三鹿在查出原奶有问题后，仍将原奶收购加工并销售到市场上。

　　“可以说，企业为了争夺奶源客观上纵容了掺假。”罗云波说，“现在基本可以断定，奶站和企业派来的收奶人之间存在勾结。”

　　更致命的问题在于，奶站处于监管的真空。

　　“由于奶站属于企业派生出来的产物，谁都可以管，谁都不愿管。这一事实非常典型地体现了我国食品领域多部门分段监管的弊端。”罗云波说。

　　据了解，现行的食品监管分属9个部门，被坊间戏称为“九龙治水”。对此，罗云波打了个更为形象的比喻：“问题出现后，就好像打排球似的，排球到了空中之后大家你看我，我看你，不知道该由谁去接，最后球还是落在了地上。”

　　对于奶站究竟由谁来管的问题，农业部部长孙政才在去年9月曾公开表示：“目前，国家对奶站既没有专门的监管办法，也没有明确的监管部门，原料奶中间收购环节基本处于失控状态。”

　　从理论上讲，挤出的生鲜牛奶既是畜牧业的产品，又是食品加工企业的原料，农业畜牧部门和质检部门都有权进行监管。开办收奶站或挤奶厅，需要工商执照，也需要卫生许可证，因此工商部门和卫生部门也有监管权。

　　“在分段监管模式下，责任模糊不清，出于多一事不如少一事的心态，谁都不愿管。”罗云波说。

　　“不管是多部门监管还是单一部门监管，食品监管应该成为一个完整的链条，确保从农田到餐桌的每一个环节都是安全的。分段监管割裂了这一链条，不是重复监管浪费行政资源，就是形成‘监管真空’。”罗云波分析说。

　　在食品监管领域，我们把制度设计的对象当成了圣人。令人遗憾的是，世上没有哪个企业家够得上圣人的标准

　　在奶源地沦陷之后，企业良心的沦丧，使得三鹿最终走上了绝路。

　　从检察机关的起诉书看，早在2007年12月，三鹿集团就陆续收到消费者投诉。2008年7月，问题奶粉事态扩大化惊动三鹿高层，企业将产品送河北省出入境检验检疫局检测。

　　在得到检测报告之后，三鹿许多高管认为，召回产品会造成声誉受损，于是决定以悄悄换回的方式取代召回。当时正是中秋节和国庆节临近之时，市场上对于奶制品的需求异常大，三鹿原掌门人田文华说，即使开足马力生产，三鹿集团也无法用不含三聚氰胺的奶换回已销售出去的含三聚氰胺的奶。在此情况下，三鹿集团再次开会时决定，以三聚氰胺含量较低的奶粉替代三聚氰胺含量较高的奶粉。

　　这一切，使得问题奶粉被发现之后仍然源源不断地流向了市场。与此同时，某些无形的保护伞让问题奶粉伤害到了更多的人。

　　庭审中，田文华称，她在获知三鹿送检的16个批次奶粉样品中有15批次检出三聚氰胺后，于8月2日以书面报告的形式向当地政府部门作了汇报。8月29日，她再次以书面报告形式上报市政府。然而，市政府对此事却迟迟未能作出反应。

　　据介绍，关于突发公共卫生事件，我国有明确的上报制度。按相关规定，有关单位发现突发公共卫生事件时，应当在两小时内向所在地县级人民政府卫生行政部门报告；接到报告的卫生行政部门应当在两小时内向本级人民政府报告，并同时通过突发公共卫生事件信息报告管理系统向卫生部报告；卫生部对可能造成重大社会影响的突发公共卫生事件，应当立即向国务院报告。

　　卫生法专家卓小勤认为，法制观念不强的地方保护主义，也为三鹿问题奶粉流向市场开了绿灯。

　　“地方保护主义是一方面，各地都想在问题扩大之前搞掂。但从另一方面讲，仅仅上报是不够的，在问题出现后还应该有成熟的调查机制。食品领域的问题有时很复杂，如果没有启动相应的调查机制把问题彻底弄清，很难在第一时间引起重视。”罗云波说。

　　国家质检总局推行的产品免检制度也遭到了公众的质疑。此次检出含有三聚氰胺的三鹿等几大乳品企业的相关产品，都拥有“国家免检”产品的称号。

　　据了解，在整个监管流程中，还有其他各种名目繁多的认证和评选制度。“有些制度给人的感觉像是潜规则，这里面难免有腐败的因素掺杂进去。”卓小勤表示。

　　三鹿问题奶粉事件发生后，国家质检总局于2008年9月18日晚间发布公告，决定废止《产品免于质量监督检查管理办法》，实施8年之久的产品免检制度宣告结束。

　　“在食品监管领域，我们把制度设计的对象当成了圣人。令人遗憾的是，世上没有哪个企业家够得上圣人的标准。在没有合理的制度规制的前提下，一旦企业家的良心出现了问题，就会产生连他们自己也想不到的灾难性后果。”中国人民大学法学院教授、中国消费者协会副会长刘俊海说。

　　三鹿事件带给我们的教训和反思，需要一个相当长的时间来消化。不少人把希望寄托在已经通过三审的食品安全法草案上，然而，一部法律不可能一揽子解决所有的食品安全问题，我们还需要构筑一个合理的法律体系

　　三鹿事件过后，业内专家普遍认为，当务之急，是重建监管体系。

　　不少专家对已经三审的食品安全法草案表示认同。草案规定，对食品安全实行全程监督管理；完善、落实食品安全监督管理责任制；县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。各有关部门应当加强沟通、密切配合，按照各自的职责分工，依法行使职权，承担责任。

　　“草案中加大了地方政府在保护消费者安全方面的重大责任，有其合理性，也有必要性。因为地方政府对于当地生产企业经营情况最了解，有这样的监管优势和监管资源。”刘俊海认为，上述做法的关键仍然在于克服地方保护主义。“当地政府对于当地企业常有舔犊之情，因此要严防地方保护主义。而预防地方保护主义的一个重要前提，就是确保信息是共享的。”

　　对于草案中加大地方政府违反行政监管职责的法律责任的规定，刘俊海的评价是“值得称道”，“这能让地方政府不敢懈怠”。

　　鉴于食品“是要被吃进肚子里的东西”，刘俊海认为，以后在食品领域进行制度设计时要加大消费者的话语权，“这也是克服部门利益和地方保护主义的有效途径”。

　　但罗云波对这一草案有他自己的看法。“此前有传闻说这部法律在去年年底就将面世，现在看来不可能了。我认为这是好事，三鹿事件带给我们的教训和反思，需要一个相当长的时间来消化。一部法律不可能一揽子解决所有的食品安全问题，我们还需要构筑一个合理的法律体系，比如农药法，饲料法，这些都和食品安全有关。”