赵占领 郭莉杰

       近日，上海市交委公开发布《上海市出租汽车调度服务管理规范》征求意见稿，其中明文规定要求出租车驾驶员“禁止使用具有议价、加价、显示乘客目的地、乘客详细信息等功能的技术产品承接调度服务”。

       此规定一经公布，立即引起社会热议。

       根据上海市交委相关负责人的公开表态，该规定的初衷是解决司机拒载问题，因为使用打车软件后，司机可以很方便地看到乘客的出行路线，有些司机难免会选择远途的乘客，而拒绝接短途的订单。

       不可否认，司机使用打车软件时挑客现象的确存在，但是这是否属于法律意义上的拒载行为？根据《上海市出租汽车管理条例》，所谓拒载即拒绝运送乘客，包括四种类型：开启空车标志灯后，遇乘客招手停车后不载客；在营业站内不服从调派；在客运集散点或者道路边待租时拒绝载客以及载客营运途中无正当理由中断服务。

       上述四种拒载行为涵盖了载客营运前和载客营运途中两个阶段，既适用于扬召方式，也适用于站内调派。但是，对于电话召车和软件召车方式而言，只有在载客营运途中无正当理由中断服务才属于拒载。

       显然，司机在使用打车软件时，仅仅看到乘客的订单，在抢单成功之前，双方之间尚未建立客运服务关系，谈不上构成拒载。而且，上述四种拒载行为的共同特点是发生在特定的司机与乘客之间，这也是拒载的前提，但是，打车软件明显不同，司机“面对着”多个乘客，乘客也“面对着”多个司机，尤其对于乘客而言，根本就不清楚哪些司机不接其订单。况且，司机不接单的原因很多，既可能是面对众多竞争者没能抢上单，也可能是还没来得及抢单已被他人捷足先登，当然也包括看到订单后不愿意抢单。

       因此，把司机不接单的行为视为拒载过于“一刀切”，而且依据立法法，《上海市出租汽车调度服务管理规范》属于地方政府规章，效力层级低于作为地方性法规的《上海市出租汽车管理条例》，直接把司机不接单的行为视为拒载，缺乏上位法的支持。

       交管部门禁止打车软件显示目的地，根本目的在于解决高峰时段打车难的问题。但是，众所周知，打车难的根源在于供需之间存在矛盾，高峰时段打车需求激增，而出租车总量不变，自然无法满足市场需求，这并非打车软件所致。打车软件的价值恰恰在于，通过信息技术的创新，自动匹配位置接近的司机与乘客，降低双方选择的成本，实现资源的优化配置，部分缓解高峰时段打车难的问题。自打车软件推出以来，司机普遍反映收入增加，在总供给不变的情况下，这意味着更多的乘客通过打车软件打到车，出租车的利用效率得到提高，空驶率得到降低。

       在不少地方，出租车司机的换班、回家时间跟下班高峰时段存在一定重合，如果禁止打车软件显示目的地，司机难以通过打车软件找到路线匹配的乘客，为了避免拒载被投诉，恐怕不得不空驶，这反而会增加空驶率、加剧高峰时段打车难。

       况且，禁止显示目的地的规定也难以真正执行。上海市交委的监管思路是直接规范出租车司机，间接规范打车软件。但是，出租车司机人数众多，有的使用多部手机，安装多款打车软件，难以有效监督司机个体。而且，对于乘客而言，即使司机使用的是不显示目的地的打车软件，乘客也完全可以借助打车软件的语音叫车功能，通过口头方式或者使用捎话功能直接告知目的地，不仅打车软件服务商无法及时发现和制止，监管部门无权也难以限制乘客的自主行为。除非，下一步明确禁止打车软件的语音叫车功能及捎话功能，要求打车软件一律只提供文字叫车功能。但若是这样，不仅严重影响用户体验，也阻碍技术进步与创新。

       今年7月，交通运输部办公厅发布《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》，其中明确规定：“手机软件召车需求信息可在城市出租汽车服务管理信息平台运转后推送至驾驶员手机终端播报，但平台运转不得影响手机召车软件的正当功能及良性竞争。”虽然该规定针对的是城市出租汽车服务管理信息平台，但是要求平台运转不得影响打车软件的正当功能的规定具有明显的科学性，其中体现的监管思路应该成为对各类新技术、新产品监管的原则。目前，多地交管部门都在对打车软件进行监管，而不影响打车软件的正当功能应该作为制定监管政策时所遵循的基本原则。

       打车软件作为一种新生事物，同其他所有新生事物一样，在带来进步与创新的同时，难免也带来各种新问题，需要政府部门进行监管与规范，以利于行业更健康持续发展，但应在遵守法律的前提下进行，而且监管角度应限于市场行为是否违规、是否规范，而不宜直接介入产品功能设置和商业模式。