李长安
首先,要尽快剥离附着在户籍制度身上各种社会福利,以市场而不是以身份来配置资源,淡化户籍的福利观念。其次,加大城镇公共服务设施建设的力度,实现公共财政真正为公众服务的基本职能
上海市目前推出最新政策规定,从明年1月1日起,迁入上海市的人员,停止落户人才类“集体户”,凡符合一定条件的引进人才,可在其本人实际居住地“社区公共户”落户。从“集体户”到“社区公共户”,不仅仅是名词上的更换,也是人口管理制度的一项大胆探索和改革。
长期以来,户籍制度改革一直是民众最为关心的民生事业之一。早在1958年,中国颁布了第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》,但初衷只是为了开展正常的人口管理活动。此后,随着城乡不同经济体系的建立,户口开始被附着上了各种各样的功能,包括教育、住房、医疗、养老等等各方面的内容,不同性质的户口隐含着能够享受到不同的社会福利待遇。 改革开放之后,由于人口流动的增加,以及工业化、城市化步伐的加快,这种计划经济体制下形成的城乡分割、地域分割的户籍制度显然已经不适应经济社会发展的需要,改革势在必行。以此次探索改革的上海市为例,作为中国人口最多的城市,上海已成为我国流动人口最多的城市之一。目前外来人口占到上海常住人口的三分之一左右,甚至在19个区县中有3个区流动人口数量超过了户籍人口数。
于是,自1984年允许农民自理口粮进集镇落户开始,我国的户籍制度便开始了漫长而又缓慢的改革历程。经过30余年的改革,从总的情况来看,户籍制度的根本远未动摇,改革步伐太慢与民众的热切期盼之间产生了日益尖锐的矛盾。而由此而引发的各种社会问题,已成为影响经济社会持续稳定发展的障碍。
一方面,传统的户籍制度造成了严重的城乡分割和地域分割,也是造成城乡之间和地域之间发展不平衡、城乡二元分割明显的主要原因之一。另一方面,也是导致我国收入分配差距不断扩大、社会保障不均衡的制度性根源。不仅如此,传统户籍制度并不利于新型城镇化的进展,我国城镇发展步伐缓慢,城镇在户口管理制度保障下通过人口控制实现社会需求,使城镇自我调节控制的功能弱化,市政及城镇管理难以满足市场需求。
如此以来,加快户籍制度改革就显得势在必行。从实际意义上看,“集体户口”是以单位为基础,而“社区公共户”则是以居住地为基础,这就意味着对外来人口户籍管理将变得越来越宽松,可以在一定程度上让外来人口摆脱单位的限制,为人才的引进和流动提供更自由的空间。
如果改革仅限于此是远远不够的。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,改革“胆子要大、步子要稳”。所以,在户籍制度改革方面,也要大胆探索,稳步前行。首先,要尽快剥离附着在户籍制度身上各种社会福利,以市场而不是以身份来配置资源,淡化户籍的福利观念。其次,加大城镇公共服务设施建设的力度,实现公共财政真正为公众服务的基本职能。本来,“公平性”和“全局性”是公共财政的内在特征,但在传统的户籍制度下,公共财政特别是地方公共财政出现了城乡分布不均、本地利益高于外地利益的不正常情况。因此,回归公共财政的“公平性”和“全局性”的本质,对解决户籍制度问题就显得格外紧迫和重要。最后,要坚持积极稳妥、分类改革的原则。现阶段可根据城市的规模大小和不同类型,除对少数特大城市依然可以实行严格的户籍制度管理外,其余大中城市均需加快改革步伐。只有如此,才能创新人口管理模式,消除由于身份带来的各种歧视,最终实现社会的公平正义。
(作者系对外经贸大学劳动与社会保障系主任)