现行法律框架下试点

       东升镇规划科科长孙明迪对记者介绍说，尽管此前已经感受到缺乏产权证给园区运营以及融资上带来的不便，但是通过咨询多个政府部门，他们发现北京市对于农村集体建设用地上的房屋登记并没有相应的政策。
       2013年1月，北京市住建委颁发了《关于开展市集体建设用地范围内房屋登记试点工作的通知》(以下简称《通知》)，通知要求，在海淀、平谷、大兴三区开展集体建设用地范围内的房屋登记试点工作。
       《通知》提到，农村集体经济组织合法建造房屋申请初始登记的，应提供集体所有建设用地使用权证明、房屋符合城乡规划的证明、房屋已竣工的证明等资料。
       “《通知》下发前，我们到房屋登记部门咨询办理房产证的业务流程，他们自己也不知道有什么流程，你需要提交什么样的材料，因为之前没有这样的规定。”孙明迪回忆说。
       北京大学房地产法研究中心主任楼建波认为，依据物权法、土地管理法以及建设部的《房屋登记办法》的相关规定，集体建设用地以及集体建设用地上的房屋都是需要确权登记的。
       “对集体建设用地上的房屋进行确权登记，首先需要对这块集体建设用地进行确权登记，这一工作涉及到每一宗地的权属、界址、位置、面积、用途等进行调查，工作量非常大，一直到2012年年底左右这一块工作才做到基本有数。”楼建波说。
       中国政法大学法学院教授、住房和城乡建设部立法专家符启林认可上述说法，他在接受法治周末记者采访时补充道，由于法律规定农村集体建设用地不能转让、出让，所以对于集体建设用地上以及地上的房屋进行确权登记的必要性还没有显现出来。
       与此同时，符启林指出，土地管理法规定了集体土地不能流转，但是如果买卖或者以其他形式非法转让土地的，法律只是规定没收违法所得，这也让政府担心一旦登记后是否会出现无序流转，而又缺乏其他有效处置手段，因此集体建设用地上房屋的确权登记工作此前基本处于停滞状态。
       《通知》颁发后，东升科技园看到了希望，遂开始积极准备相关材料。东升科技园运营方负责该事务的工作人员李羚翔对法治周末记者介绍说，由于东升科技园在开发过程中严格履行法律程序，手续都非常完备，集体土地建设用地使用权证、建设工程规划许可证等证件一应俱全，而且园区开发运营模式为“只租不售”，不涉及到所有权和使用权的流转问题，所以在《通知》下发有了明确的确权登记程序后，办理登记以及办理房产证的进展均非常顺利。
       目前东升科技园区中的16栋办公楼已经有11栋楼办下了所有权证，涉及房屋面积7.3万平方米，房屋登记在了东升镇的集体经济组织——北京市东升农工商总公司名下，另外5栋房屋的所有权证手续正在陆续办理中。
       楼建波对法治周末记者表示，东升科技园对其一期园区内的房屋进行确权登记是在现行法律框架下所做的试点，可为以后在更大范围内开展集体建设用地房屋的确权登记，以及将来法律修改后进行土地流转积累经验。

       巧“打包”抵押融资

       孙明迪认为，集体土地房屋所有权证的取得，除了解决了园内企业注册登记的难题，还将给集体资产抵押贷款创造条件。
       一直以来，由于集体土地房屋的产权关系不明晰，使得这些房屋的抵押贷款成为了障碍，这使得一些拥有大量集体建设用地以及大量房屋的农村集体组织坐拥丰厚房产资源却融资无门，这种现象在北京等发达城市和地区更为明显。
       孙明迪向记者回忆，在园区建设之初，由于缺乏资金，东升镇欲以该集体建设用地的使用权来融资，但是由于银行不接受此类抵押贷款申请，最终只能向兄弟单位借款，或者找其他的方式融资。
       “当时主要是因为没有房屋的所有权证，银行担心产权不明晰，甚至担心这些房屋是不是合法的建筑物。”孙明迪说。
       拿到房屋的所有权证后，东升科技园就开始尝试利用其进行抵押融资。不过申请抵押贷款之路并不顺利。
       “(集体建设用地房屋)有了产权证，说明其产权是明晰的，但是银行在面对这样的抵押物时，还是有很多顾虑的。”中国政法大学财税金融法研究所所长刘少军对法治周末记者说。
       一家股份制银行信贷部主任就告诉法治周末记者，根据土地管理法及相关法律规定，以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押，但是目前农村集体建设用地还不能自由流转，一旦贷款无法追回，银行对于这些集体土地也没法处置，所以他所在的银行不接受此类抵押物的贷款申请。
       该信贷部主任的话基本上道出了目前集体建设用地及附着建筑物抵押融资所面临的困境。
       据孙明迪介绍，由于以上顾虑，园区在和多家银行商谈抵押贷款事宜时，一些国有银行都非常谨慎。经过数次沟通，园区最终和民生银行达成合作意向，利用11栋房屋和其他房产作抵押，向民生银行申请贷款5亿元。
       不过能够获得这5亿元贷款并非这11栋房屋的一己之功。孙明迪透露，7.3万平米的集体建设用地上的房屋，银行给出的估值为3亿元，东升科技园另以1.5万平方米的国有土地上的建筑物作抵押，这些建筑物的估值为7亿元，两者打包向银行申请贷款。
       如此看来，估值7亿元的国有土地上的建筑物就可以覆盖银行的风险，不过孙明迪认为此举“意义很大，最起码这块集体土地上的建筑物在银行里得到认可了，可以抵押了，随着认识的深化，可能下一次抵押贷款的额度会更高”。
       刘少军对法治周末记者介绍，在现行法律框架下，还可以考虑以集体建设用地上的房屋的承租权做抵押，这样既不触及法律对于集体土地流转的限制，也可以一定程度上实现农村集体土地范围内的房屋资源的盘活。
       不过符启林认为，既然是搞试点，就要在小范围内给予相应的试点政策，当以集体建设用地上的房屋作为抵押物的主体无法偿还银行贷款时，允许银行拥有上述房屋的所有权，并有权处置该房屋。这样的融资试点有助于为以后进一步推进土地管理制度改革做准备。
       4月20日，国务院办公厅发布了《关于金融服务“三农”发展的若干意见》，其中提出要创新农村抵（质）押担保方式，对于是否将开展农村集体建设用地使用权的抵押贷款试点工作，银监会合作部副主任邢桂君对法治周末记者表示，相关的方案正在研究制定中。

       集体建设用地相关政策尚需完善

       多年的基层工作，使得孙明迪和科技园区的工作人员也感受到了在集体建设用地上创办科技园的政策障碍。
       孙明迪对记者介绍说，目前我国国有土地开发建设的政策流程是非常清楚的，但是在集体建设用地上搞开发建设还缺乏相应的程序。
       现行的土地管理法规定，农村集体土地除用于兴办乡镇企业、建设村民住宅和乡(镇)村公共设施、发展公益事业外，其他任何建设不能直接使用集体土地，都要先通过征收程序将集体土地变为国有建设用地。
       正是由于这样的限制，规划占地东升科技园二期只能放弃在集体建设用地上直接开发的初衷。孙明迪介绍，东升科技园二期走的就是先通过征地将集体土地变为国有土地，再出让给集体搞开发建设的路子。由于饶了一个大弯，东升科技园二期工程光跑前期的手续就花费了两年多时间。
       “如果在符合规划的前提下，允许在集体土地上直接创办科技园，那我们的时间成本就会降下来很多。”孙明迪说。
       其实这不单单是东升科技园在发展过程中遇到的阻碍和困难。中国社科院农村发展研究所农村宏观经济室副主任李国祥对法治周末记者表示，由于现行法律框架下，农村集体土地所有权与国有土地所有权地位不对等，集体建设用地产权不明晰、权能不完整，实现方式单一，且在实现过程中农民权益受损的现象非常普遍。
       十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中提出，要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
       李国祥认为，“同等入市、同价同权”，意味着农村集体经营性建设用地可以与国有建设用地以平等的地位进入市场，可以在更多的市场主体间、在更广泛的范围内进行市场交易，这将摆脱只能将集体土地卖给政府的路径依赖。
       “现有的土地供应模式被打破后，会冲击地方政府的‘土地财政’，而土地管理制度改革的执行主体也是地方政府，这种利益的平衡也将成为土地管理法修改的难点。”李国祥说。
       孙明迪表示，作为基层的工作人员，看到《决定》后非常受鼓舞，不过如何实现集体土地的真正价值，保障农民权利，还需要配套政策、细则的出台。
       目前东升科技园正在筹备三期工程的开发，孙明迪期望集体建设用地政策能够不断完善，到时能在集体建设用地上直接进行三期工程的建设开发，避免中间的征地等诸多程序，也节省时间成本。

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