文/本刊记者李国生  胡雄

　　大型水电站的建设让当地居民看到了发展的契机，但是随后发生的一系列居住和就业难题，至今没能获得满意的解决

　　2003年11月6日上午10时30分，广西天峨县县城15公里处的红水河畔，突然炮声齐鸣，鼓声、锣声、欢呼声响彻云霄，龙滩水库大坝宣布截流成功。

　　面对大坝上热烈的场面，库区周边的普通居民心里五味杂陈。一方面龙滩水电站的修建能为他们带来发展的契机，另一方面又担心以前大型水利工程带来的移民安置问题降落到他们头上。接下来三四年发生的事情印证了他们的担忧：因为龙滩水电站的建设，截至2007年，天峨县8个乡镇20多个村庄的 2.38万农民，抛家舍业，集体搬迁到几无耕地的安置点，他们中的不少人至今仍无法安居乐业。

　　“国家要大踏步发展，我们老百姓理解、支持，但我们没想到水电站的修建竟成了一次人生转折，更没想到政府干部虽然辛辛苦苦工作，但仍然给我们留下了太多的遗憾，有些遗憾至今都没有抹平。”刚刚卸任天峨县向阳镇向阳村村委会主任的索彬利说这话时语速很慢。

以开发促就业？

　　索彬利所在的向阳村以前是天峨县的“小康示范村”，自从龙滩水电站开工以后，村子逐渐被一分为三：
140多户移到了纳念向阳新集镇， 160多户移到了八打安置点，另外 200多户被分散安置到了县城和别的地方。虽然行政区划还是叫向阳村，但村民们居住的地方距离 30～40公里，村里开个会很不方便。

　　但对大多数向阳村村民来说，最让他们难以接受的是生活来源成了问题。按照国家移民政策，必须保证每人
3分口粮地，但八打安置点的村民们几乎没有一分田地。当地政府计划把一座山坡推平种农作物，但该山坡坡度足有 60度，和国家限定的 25度相差太大，村民们都不想要。

　　为了解决移民的就业问题，天峨县政府提出了农业产业结构调整的设想，主要思路是：一、提高复种指数；二、发展特色水果等经济林产业；三、发展特色养殖，尤其是利用龙滩库区发展水产养殖；四、发展旅游业。

　　天峨县政府方面提供的数据显示，从2007年2月第一家网箱养鱼下网，该县目前已经发展养鱼户2160户，养鱼3.45万箱。“库区面积只能利用30%搞水产开发，目前已经基本饱和。”天峨县水产畜牧兽医局副局长李朝光说。

　　但索彬利告诉记者，向阳村全村只有20多户养鱼户，剩下的人都是四处谋生，没事的就在家闲坐着。补偿费少的领了十几万元，多的100多万元，不少人就拿着钱去赌博。前不久，向阳派出所抓了一个50多人的赌博团伙，中间许多人是向阳镇的移民。

　　发展旅游业被天峨县政府视为解决就业和发展县域经济的重要手段之一，据天峨县旅游局局长罗仕高说，今后天峨县要图谋旅游强县，自治区已经从更高层面作了规划，努力打造天峨县国家级风景名胜区，使之成为红水河旅游区的一颗明珠。罗仕高预言，三五年后，旅游业的发展至少可增加就业岗位4000个，到时候移民们的问题就基本解决了。

　　从天峨县政府提供的资料来看，天峨县委、县政府正在谋划和实施改善天峨县落后的交通条件，为开发天峨县的旅游资源铺路。先可以暂且不问规划的蓝图何时能变成现实，仅就动辄上亿、上几十亿元的投资而论，钱究竟从何而来？是不是来自天峨县政府所谓的“替民理财”的那部分补偿款？如果是的话，天峨县政府有
没有制度安排来保证本属移民活命钱的那部分资金得到有效使用甚至不会被挪作他用？记者没能得到任何权威的回答。

上访是对法律不信任？

　　因为移民安置问题而引发的村民上访，从2001年水电站开工之时就有了。

　　2001年向阳村的上访代表冉玉林说，他们当时上访的要求主要就两个：一是搬迁选址问题，二是入股龙滩公司问题。“因为我们看到国家政策有‘可入股’的说法，就找上级反映。有一次还是县政协副主席黄显华开车送我们去南宁的，当时自治区移民局一位领导见了我们。最终我们无功而返。”

　　2003年10月，政府补偿政策公布，由于补偿标准太低、实物核查与实际面积不符，向阳村村民涂大华和索彬利接过上访接力棒，开始代表村民不断到河池市、广西自治区上访，但一直没有得到明确答复。

　　因为村民们认为索彬利能反映大家心声， 2005年4月，索彬利当选为向阳村村委会主任。

　　2005年12月17日，同属龙滩库区的贵州省罗甸县的2000多名移民步行150多公里到龙滩水电站上访。据天峨县一位官员回忆，来的人走到向阳村休息了一天， 2000多人睡满了田边，许多人脚上走满了血泡，向阳村家家免费供米，支了几口大锅做饭给贵州人吃。天峨县的一些上访者亦逐渐卷了进去。

　　“现在我们是第三批人上访，上访的主要原因是开发的土地资源不够，而且比较瘦，三年内不一定能种庄稼。还有就是希望入股龙滩公司，解决长远生计问题。另外希望用电上能享受优惠价格。”村民李焕祥告诉《中国财富》记者。

　　天峨县政府一名年轻官员告诉记者，国家有关信访的法律还不是很完善，一旦有人上访，上面就要处理下面的官员，因而下面的官员有压力，就要想办法阻止上访，如此一来，就会造成恶性循环。

　　当地法院的一位工作人员认为，上访实际上是对法律的不信任，或者是由于法律诉求渠道不畅通。建立通畅的法律诉求渠道，老百姓没必要什么事都找政府。

移民体制亟待“洗牌”

　　导致移民不断上访的另一个突出问题是，移民始终认为政府和龙滩水电站公司付给他们的补偿款不足。移民和当地政府提供的数据显示，移民初期，向阳镇的良田年产值大都达到5000元/亩，但龙滩公司取政策下限，拿偏远山区每亩年产值不足1300元的劣质田作为补偿基数。 2006年，龙滩公司按国家新出台的《龙滩水电工程建设征地移民安置补偿投资概算调整报告》上，仍看不出任何额外补偿移民的说法。

　　从政府的角度说，尽量压低对移民的补偿标准似乎是迫不得已。天峨县一位担任过移民工作的基层官员透露，几年来所有“天官”都有三大担心：一是担心移民补偿太高，投资者不来；二是担心移民补偿太低，会引发移民群体上访闹事；三是担心因移民补偿太低造成新的贫困群体，从而影响自己的政绩。

　　该移民工作人员还坦言，官员任期制度亦令地方官员不免短视和侥幸。水电站建设周期一般至少五年以上，而官员任期只有三五年。任期之内，移民补偿足够移民临时解决生活问题，至少本届政府任期之内不会出现移民变难民的情况,至于今后的事，只有待后任者去处理了。

　　另一位广西方面的知情人向《中国财富》透露，水电站项目启动前，为了防止移民投资超标而无法获得国家发改委审批，自治区政府和天峨县主动压低了移民投资数额，当出现移民投资明显不足时，就只能承担起“移民经费和移民任务双包干”的艰巨任务。地方政府承担移民任务后，将移民经费包干到县，实行“超支不补、结余留用”的原则。如此一来，本应是业主公司和移民之间的博弈，就转移到了移民和地方政府之间。

　　中国大型工程的移民大致分成两种体制：业主制和政府主导制。广西移民开发局计划法规督察科科长贾晔认为，“业主制”和“政府主导制”之间的矛盾，就像“市场”与“计划”的矛盾。业主制要求工程规划、设计、监理等要为业主负责，是业主说了算，地方政府与有关方面只是配合。业主制的最大问题是，业主往往
从企业利益出发，会千方百计降低工程成本，压低移民补偿标准，势必忽略移民利益。政府主导制的移民工作，是依据“先天不足”的移民规划，由政府负责实施，

　　业主实际操作中基本不用管，但经常会陷入“重工程，轻移民”的怪圈。

　　记者采访过程中，天峨县部分地方政府官员亦认为，“前期补偿，后期扶持”的移民工作原则，实践中很容易变成老百姓为国家作贡献，他们得到的补偿偏低，后期扶持乏力，加之法规过时，新法未出，执行部门经常显得依法办事的底气不足。比如，目前我国移民工作的“基本大法”——国务院1991年颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（即74号令），至今没有经过任何修订和补充。现在的经济发展水平、农民的耕种收益与居住条件、思想观念等都发生了很大变化，用旧标准安置新移民脱离实际。

　　另外，74号令还与新近颁布、修订的一些相关法规严重冲突。例如，1999年颁布实施的新《土地法》中，土地征用补偿标准有了大幅度的提高。然而，针对水库移民一项，新法第51条规定：“大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。”但问题是，“另行规定”至今没有出台。

　　天峨县一名王姓移民工作人员说，现在给移民的感觉是，小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决。移民不了解，实际上由于体制造成的后遗症，很多问题当地政府，甚至省（自治区）政府都是无法解决的。

　　贾晔说，水利水电工程巨大的经济效益背后，是国家、地方、企业和当地居民不同的利益诉求。移民生活之所以搞成现在的样子，就是因为一些部门不让利，拼命维护自己利益，包括制定政策、行业法规、聘请专家等都是从本部门角度出发。 1985年前建的部分电站，几乎没有补偿，移民心里怎么想？世界上一些发达国家，如美国、日本，进行水利水电工程建设时，首先考虑的不是工程建设，而是移民问题。政府先不介入，投资商与移民挨家逐户签订赔偿协议，有中介机构、律师介入，作为依据，一切完成后再评估，最后到政府报批，而我国实际上先考虑的是业主利益。