“协议供货”缺法规范
       后续监督惩治需加强

       本是为了控制和监督公务消费而出台的定点饭店制度，为何会有如此多可操作的灰色空间？
       “定点饭店‘定了就完’，监督缺失导致乱象丛生。”这是反腐专家、国家行政学院竹立家教授对定点饭店现状的概括。
       竹立家对记者说，事实上，许多饭店并不是真正通过招标的形式进入定点饭店名单的，而是通过与机关的办公室、后勤等部门的相关负责人员的“关系”拿到内定的资格。
       招投标律师姚增坤对法治周末记者强调，定点饭店招投标往往存在围标(即几个投标人之间相互约定，一致抬高或压低投标报价进行投标，通过限制竞争，排挤其他投标人，使某个利益相关者中标)的现象，竞争实际上也是一个小小圈子里的几个人的小小竞争，很可能结果早已内定。但其形式上是完全合法合规的，从文书、程序形式审查上找不出任何漏洞。
       “推行定点饭店制度的初衷，一是利用团购优势降低出差和会议开支；二是便于对相关费用报销进行监管。这么多年下来，定点饭店早已成为香饽饽而被业内激烈争抢，但其本应产生的减支、监督公务消费的效果，显然都不够理想。‘埋单者’既不是理性的消费者，定点饭店也不是充分的竞争者，定点饭店甚至成为腐败的温床。”姚增坤律师说。
       北京市辽海律师事务所谷辽海律师在接受法治周末记者采访时，则详细分析了对定点饭店的监督管理中可能出现问题的环节。
       谷辽海表示，某酒店成为党政机关会议和出差定点饭店，一般是在政府采购的非法定方式即“协议供货”的采购模式下诞生的，这种采购方式来源于欧盟公共采购法律体系下的“框架协议”，即采购部门最初采购时，并不知道公共部门未来所需会议场所或餐饮住宿服务的确定时间、确切数量或确定金额，但为了确保未来某一时间内获取这方面的服务，政府采购部门一般会根据使用条件事先设定一定的标准和要求，通过“公开招标”等竞争性采购方式，邀请酒店宾馆等方面的潜在供应商参与采购。
       谷辽海补充道，定点饭店相关的交易过程通常包括政府采购合同的两个授予阶段：在第一阶段，根据“公开招标”等采购工具，按照参与供应商对采购文件的响应程度，从中遴选出若干名所谓的“中标供应商”，随后，采购部门与这些“中标供应商”订立一项框架协议；在采购的第二阶段，当未来某一时间使用单位产生特定需求时，才会发生第二阶段的供应服务的政府采购合同，于是这些中标的酒店宾馆开始成为我国法律意义上的中标供应商，从而与采购部门正式形成政府采购合同的法律关系。
       “此类‘协议供货’的采购模式在我国政府采购领域运营约有十余年历史，是在没有任何法律和行政法规的情况下进行的。”谷辽海说，“协议供货”是一种独立的采购工具，不属于我国现行政府采购法所规定的法定采购工具之一，在国内，也没有法律规定“协议供货”的适用范围。
       “从相关政策来看，财政部对客房的定价标准是各级政府采购中心在采购环节需要执行的标准，为了能够成为中标供应商，各饭店通常均能够提供低于前述标准的价格。但通常情况下，政府采购部门不负责政府合同履行阶段的监督。”谷辽海说，比如每年各政府部门在定点饭店的具体消费情况如何，实际执行的定价是多少，定点饭店是否严格遵守合同约定，有无违规情况，来源于政府部门消费的公共资金所占比例究竟有多少，这方面的诸多信息，各采购部门均无法掌握。
       《中央国家机关出差和会议定点管理办法》(试行)规定，对定点饭店的监督检查工作，由财政部委托省、地级财政部门负责，北京地区委托国管局负责。对定点饭店有超过协议规定标准收费、提供虚假发票等行为的，一经调查属实，第一次口头警告，第二次书面警告，第三次取消定点饭店资格，并不得参加下一轮次的招标。
       谷辽海指出，集中采购机构需要加强对政府采购合同履行环节的监督，需要掌握合同执行方面的具体信息；同时，搜集定点饭店违约、违规以及遭遇投诉的相关信息并及时给予披露，若违法情形严重则需要将其纳入供应商的黑名单，在一定时限内禁止该供应商成为定点饭店；再者，各级政府财政监管部门需要定期对此类政府采购合同进行监督检查，从而及时发现问题，防患于未然。
       “而且，立法机关需要制定有关协议供货的相关规范性法律文件，为实践部门提供可操作的统一规程。”谷辽海说。

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